Czy Islandia w UE straciłaby kontrolę nad rybołówstwem?

Dyskusja o ewentualnym wejściu Islandii do Unii Europejskiej bardzo często sprowadza się do jednego tematu: rybołówstwa. Dla wielu krajów byłby to tylko jeden z wielu działów gospodarki. Dla Islandii jest to jednak sprawa strategiczna — chodzi o zasoby naturalne, eksport, miejsca pracy, dochody państwa i prawo do samodzielnego decydowania o własnych wodach.

Dlatego najważniejsze pytanie brzmi: czy Islandia jako członek UE mogłaby dalej samodzielnie decydować o swoich łowiskach?

Odpowiedź jest mniej wygodna, niż często sugerują zwolennicy członkostwa.

Unia Europejska działa na podstawie traktatów

Unia Europejska nie działa wyłącznie na podstawie politycznych obietnic. Jej system opiera się na traktatach, przede wszystkim na dwóch dokumentach: Traktacie o Unii Europejskiej oraz Traktacie o funkcjonowaniu Unii Europejskiej.

To właśnie tam określono, które kompetencje pozostają przy państwach, a które zostały przekazane Unii Europejskiej.

Po traktacie lizbońskim z 2009 roku podział ten został zapisany bardzo wyraźnie. Są dziedziny, w których decyzje podejmują państwa. Są dziedziny, w których kompetencje są dzielone między państwa i UE. Ale są też takie obszary, w których wyłączne prawo do stanowienia przepisów ma Unia Europejska.

I właśnie tu pojawia się problem dla Islandii.

Rybołówstwo częściowo należy do wyłącznych kompetencji UE

Zgodnie z art. 3 Traktatu o funkcjonowaniu Unii Europejskiej do wyłącznych kompetencji UE należy m.in. ochrona żywych zasobów morza w ramach wspólnej polityki rybołówstwa.

Po ludzku oznacza to, że państwo członkowskie nie może prowadzić całkowicie własnej polityki rybackiej poza systemem UE. Nie może samodzielnie ustalać podstawowych zasad, jeśli są one sprzeczne z unijną wspólną polityką rybołówstwa, znaną jako CFP — Common Fisheries Policy.

Islandia mogłaby nadal wykonywać wiele praktycznych zadań: prowadzić kontrole, zarządzać częścią administracji, dzielić przyznane limity między islandzkie firmy i pilnować wykonania przepisów. Ale najważniejsze decyzje dotyczące systemu należałyby już do wspólnego mechanizmu Unii Europejskiej.

Chodzi m.in. o ogólną politykę ochrony zasobów, limity połowowe, podział uprawnień między państwa oraz umowy z państwami trzecimi, takimi jak Norwegia, Wyspy Owcze czy Wielka Brytania.

„Sérlausn”, czyli specjalne rozwiązanie — ale jak trwałe?

W islandzkiej debacie często pojawia się argument, że Islandia mogłaby po prostu wynegocjować specjalne warunki. Padają słowa o „sérlausn”, czyli specjalnym rozwiązaniu dla islandzkiego rybołówstwa.

Problem w tym, że w systemie UE nowe państwo członkowskie musi przyjąć całość unijnego dorobku prawnego, czyli tzw. acquis communautaire. Komisja Europejska wielokrotnie podkreślała, że kandydaci do członkostwa muszą przyjąć acquis w całości i że trwałe wyłączenia zasadniczo nie są oferowane w procesie akcesyjnym.

Możliwe są okresy przejściowe. Możliwe są rozwiązania techniczne. Możliwe są pewne dostosowania. Ale czym innym jest kilkuletni okres przejściowy, a czym innym trwałe wyłączenie całego islandzkiego rybołówstwa spod jednej z podstawowych polityk Unii.

Takie trwałe wyłączenie musiałoby być zaakceptowane przez wszystkie państwa członkowskie. A to oznaczałoby zgodę także tych krajów, które same mają duże interesy rybackie — na przykład Francji, Hiszpanii, Danii czy Niemiec.

Islandia straciłaby samodzielny głos w rozmowach z sąsiadami

Obecnie Islandia może samodzielnie negocjować z Norwegią, Wyspami Owczymi czy Wielką Brytanią w sprawie wspólnych zasobów, takich jak makrela czy gromadnik.

Po wejściu do UE ten samodzielny głos zostałby ograniczony. W takich sprawach negocjacje prowadziłaby Unia Europejska w imieniu państw członkowskich. Islandia byłaby uczestnikiem systemu, ale nie samodzielnym negocjatorem.

To ważna różnica. Państwo może mieć wpływ na stanowisko UE, ale nie ma już pełnej swobody, aby zawierać własne porozumienia według własnego interesu.

Co z islandzkimi właścicielami firm rybackich?

Kolejna kwestia dotyczy własności firm i dostępu do rynku. Islandia ma szczególny interes w tym, aby kontrola nad rybołówstwem nie przeszła w ręce zagranicznych podmiotów.

Ale w Unii Europejskiej obowiązują zasady rynku wewnętrznego: swoboda przedsiębiorczości, przepływu kapitału i zakaz dyskryminacji ze względu na narodowość.

W praktyce oznacza to, że bardzo trudno byłoby utrzymać system, który trwale ograniczałby dostęp firm z innych państw UE do islandzkiego sektora rybackiego tylko dlatego, że są zagraniczne.

W przeszłości Trybunał Sprawiedliwości UE zajmował się podobnymi sprawami. Szczególnie znane są sprawy Factortame, dotyczące Wielkiej Brytanii i prób ograniczenia dostępu hiszpańskich podmiotów do brytyjskich uprawnień połowowych. Trybunał uznał, że przepisy dyskryminujące podmioty z innych państw UE naruszają podstawowe zasady prawa unijnego.

To pokazuje, że narodowe zabezpieczenia w rybołówstwie mogą zostać podważone, jeśli są sprzeczne z zasadami rynku wewnętrznego.

Czy Islandia mogłaby zachować własne opłaty od zasobów?

W debacie pojawia się też temat opłat za korzystanie z zasobów rybnych, czyli islandzkiego veiðigjald. To opłata, która ma zapewnić społeczeństwu udział w zyskach z wykorzystywania wspólnego dobra, jakim są zasoby morza.

Sama podatkowa polityka państw członkowskich co do zasady pozostaje w ich rękach. Ale nie oznacza to pełnej dowolności. Opłaty i podatki nie mogą naruszać zasad rynku wewnętrznego UE, w tym zasad równego traktowania, swobody przepływu kapitału i swobody prowadzenia działalności.

To nie znaczy, że islandzka opłata automatycznie by zniknęła. Bardziej realny problem polega na tym, że jej konstrukcja mogłaby zostać zakwestionowana, jeśli uznano by, że utrudnia działalność firmom z innych państw UE albo dyskryminuje inwestorów zagranicznych.

Im większe znaczenie finansowe miałaby taka opłata, tym większa byłaby szansa, że ktoś próbowałby ją podważyć przed instytucjami UE lub Trybunałem Sprawiedliwości.

Małe państwo w dużym systemie

Teoretycznie Islandia jako członek UE miałaby głos przy stole. Mogłaby uczestniczyć w podejmowaniu decyzji, mieć swoich przedstawicieli i wpływać na prace instytucji.

Ale wpływ nie jest tym samym co kontrola.

Islandia jest małym państwem. Duże kraje UE mają więcej ludności, większą gospodarkę, więcej głosów politycznych i więcej tematów, którymi mogą handlować w negocjacjach. Francja, Hiszpania, Niemcy czy Włochy mogą wspierać się nawzajem w różnych sprawach: rolnictwie, przemyśle, migracji, finansach, energii czy rybołówstwie.

Islandia miałaby jeden bardzo ważny interes — ochronę własnych zasobów morskich. Inne państwa mogłyby mieć dziesiątki interesów, które da się łączyć w polityczne układy.

To nie oznacza, że Islandia byłaby bez znaczenia. Oznacza jednak, że nie miałaby już ostatniego słowa.

Nie chodzi o współpracę z Europą, tylko o miejsce decyzji

Najważniejsze jest rozróżnienie między współpracą z Europą a przekazaniem ostatecznej decyzji.

Islandia już dziś współpracuje z Europą przez EOG, czyli Europejski Obszar Gospodarczy. Dzięki temu ma dostęp do rynku wewnętrznego UE w wielu obszarach. Jednocześnie wspólna polityka rybołówstwa nie obowiązuje Islandii.

Spór o członkostwo w UE nie polega więc na tym, czy Islandia ma współpracować z Europą. Ona już współpracuje. Prawdziwe pytanie brzmi inaczej:

czy ostateczna decyzja o islandzkich zasobach morskich ma pozostać w Islandii, czy ma zostać przeniesiona do wspólnego systemu Unii Europejskiej?

Podsumowując

Wejście Islandii do Unii Europejskiej oznaczałoby znacznie więcej niż dostęp do wspólnego rynku czy udział w europejskich instytucjach. W przypadku rybołówstwa oznaczałoby podporządkowanie się wspólnej polityce rybołówstwa UE.

Islandia mogłaby nadal zarządzać częścią praktycznych spraw. Mogłaby prowadzić kontrole, wdrażać przepisy i dzielić przyznane limity między krajowe podmioty. Ale nie miałaby pełnego, samodzielnego i ostatecznego prawa do kształtowania całej polityki rybackiej.

Nie ma też mocnych podstaw, aby zakładać, że Islandia mogłaby uzyskać trwałe wyłączenie z podstawowych zasad wspólnej polityki rybołówstwa. Możliwe byłyby okresy przejściowe i techniczne rozwiązania, ale nie pełna gwarancja stałej niezależności.

Dlatego w tej debacie warto odejść od prostych haseł. Pytanie nie brzmi: „czy Europa jest dobra czy zła?”. Pytanie brzmi:

kto ma mieć ostatnie słowo w sprawie islandzkich łowisk — Islandia czy Unia Europejska?

Dla kraju, którego historia, gospodarka i bezpieczeństwo są tak silnie związane z morzem, to nie jest szczegół techniczny. To jedna z najważniejszych decyzji o suwerenności państwa.